Il principio di conservazione è uno spettro che aleggia nel sistema, assumendo di volta in volta sembianze applicative eterogenee[2]. Si è al cospetto, infatti, di un principio trasversale che non appartenendo in via esclusiva a questa o a quella branca del diritto, tende ad irradiarsi nei gangli dell’intero ordinamento giuridico in virtù della naturale vis expansiva che lo caratterizza; del resto “la stessa continuità di un ordinamento presuppone l’azione di una forza conservatrice di valori”[3].
In una prospettiva generale va evidenziato come il principio di conservazione abbia due manifestazioni fenomeniche: una prima come canone interpretativo dell’atto giuridico[4] lato sensu inteso (legge[5], sentenza, atti processuali[6], provvedimento amministrativo, negozio giuridico, contratto etc..); una seconda come istituto applicativo (conversione, convalida, sanatoria, conferma, ratifica, nullità parziale etc..)[7].
L’esigenza di conservazione degli atti giuridici, in presenza di vizi di validità, ha ispirato la riflessione di giuristi di ogni epoca nel difficile tentativo di bilanciare l’osservanza dei precetti legislativi (principio di legalità formale) con la necessità di non disperdere l’attività giuridica compiuta (principio di conservazione); ciò anche in ragione degli effetti materiali medio tempore prodotti dal comportamento o dall’atto giuridico posti in essere.
Come si evidenzierà nel prosieguo della trattazione, il principio di conservazione degli atti giuridici appartiene alla nostra tradizione ab immemorabilis, potendosene rinvenire tracce già in epoca romana nel noto brocardo res magis valeat quam pereat[8] e successivamente nel diritto comune[9].
Venendo ai tempi moderni, occorre rilevare come il principio di conservazione assuma centrale rilievo, segnatamente, in ambito privatistico nell’attività di interpretazione del contratto[10]e più in generale del negozio giuridico[11] e nella salvaguardia della loro efficacia giuridica in peculiari casi di invalidità. Del resto, secondo autorevole dottrina, il principio di conservazione “è stato affermato sul piano della teoria generale come principio interpretativo desunto prima dalle norme relative all’interpretazione dei contratti (art.1367) e poscia esteso e generalizzato sino ad essere riferito anche alle espressioni generali degli ordinamenti”[12]. Un principio, dunque, che mira a salvaguardare l’efficacia degli atti giuridici compiuti.
Nel sistema tratteggiato dal codice civile il principio di conservazione rinviene il proprio fondamento, da un lato, nel principio di economia dei mezzi giuridici e, dall’altro, nella presunzione di serietà dei propositi di chi emette dichiarazioni di volontà[13]. Infatti il principio conservativo affiora nella fase patologica dei rapporti negoziali in funzione salvifica degli effetti dell’atto compiuto in difformità dal modello legale.
Nel diritto privato il principio di conservazione tende, altresì, ad avverarsi in una pluralità di istituti, tra cui si segnalano la nullità parziale (art. 1419 I co. c.c.), la convalida del negozio annullabile (art. 1444 c.c.), la conversione del contratto nullo (art. 1424 c.c.). Emergerebbe, così, dalle disposizioni civilistiche l’intentio legis di preservare la volontà negoziale dei contraenti fin dove possibile nei limiti di meritevolezza degli interessi perseguiti; in particolare si segnala la rilevanza dell’istituto della conversione del negozio nullo sia ex se sia quale paradigma estensivamente applicabile alla categoria degli atti amministrativi[14].
Ciononostante occorre puntualizzare come il principio di conservazione, pur avendo carattere generale, possa in alcune ipotesi tollerare deroghe a fronte di esigenze superiori o di pari grado. In ogni caso tale principio, lungi dal vivere uno “splendido isolamento”, interagisce con altri principi e regole, investendo l’interprete di una delicata opera di contemperamento e graduazione in special modo nei casi di conflitto.
Da queste brevi coordinate di riferimento, è possibile evincere, pertanto, come il principio di conservazione rappresenti una valvola di sicurezza offerta dal sistema per scongiurare la dispersione di energie giuridiche nei vari ambiti, privatistici e pubblicistici, dell’ordinamento, sia pure con modulazioni differenti in ragione delle specifiche discipline di ciascun settore.
2.Il principio di conservazione nel diritto amministrativo
Il principio di conservazione degli atti giuridici, quale principio trasversale dell’ordinamento, trova applicazione anche nel campo del diritto pubblico ed in special modo nel campo del diritto amministrativo[15].
Occorre, allora, domandarsi se tale principio assuma le medesime caratteristiche ed operi con la stessa ampiezza applicativa tanto in ambito privatistico quanto in ambito pubblicistico.
Come noto, il principio di conservazione rinviene anche nel diritto amministrativo la sua ragion d’essere nel principio di economia dei mezzi giuridici[16] nonché nell’esigenza di preservare gli effetti di taluni atti amministrativi viziati[17]. In particolar modo il bisogno di conservazione trova larga applicazione nell’esercizio della funzione amministrativa, sia essa attiva, consultiva o di controllo. Non potendo esaminare tutte le applicazioni del canone conservativo, il presente articolo intende soffermarsi esclusivamente su alcune di esse afferenti la funzione amministrativa attiva di primo e secondo grado.
Va sin d’ora evidenziato come la forma procedimentale di esercizio del potere[18], nonché la natura degli interessi perseguiti, tendano a differenziare l’attività della P.A. dalla attività dei privati[19], riverberandosi coerentemente sulle modalità applicative del principio di conservazione.
In ambito negoziale il principio di conservazione si modella sulla volontà delle parti, potendo disporre queste ultime, nell’esercizio dell’autonomia privata, dello strumento negoziale nonché dei suoi effetti. Del resto, è il regolamento di interessi, attuato dai contraenti sia pure con forme o strumenti non conformi al modello legale, ad assumere centrale rilievo nell’indagine dell’interprete, il quale proprio a salvaguardia di tale regolamento di interessi darà applicazione al canone conservativo.
Differente è l’assetto in ambito pubblicistico, ove la volontà della P.A. (una volontà non già psicologica ma procedimentale) assume rilievo nella misura in cui rispecchi la funzione che la legge teleologicamente impone alla esplicazione della sua attività. In questa prospettiva, dunque, il principio di conservazione degli atti giuridici viene ad acquisire un ambito applicativo più angusto rispetto al diritto privato, dato che esso risulta circoscritto ad un numero inferiore di fattispecie; si pensi agli atti che, nonostante la difformità dal paradigma normativo, raggiungano comunque il fine pubblicistico assegnato dalla legge alla P.A.; oppure ai casi in cui il canone conservativo si giustifichi in base ad esigenze di tutela di altri principi giuridicamente rilevanti.
Ciò detto, il canone conservativo si qualifica, in primis, anche in ambito pubblicistico come canone interpretativo di atti[20]. In tal senso trovano applicazione le regole civilistiche sulla ermeneutica degli atti negoziali (artt. 1362 e ss., spec. art. 1367 c.c.[21]) nei limiti di compatibilità con i requisiti di unilateralità e autoritatività che connotano i provvedimenti della amministrazione pubblica.
Il principio di conservazione si sublima oggi, per esempio nell’istituto della conversione dell’atto amministrativo e della convalida[22] nell’ambito della funzione di riesame tradizionalmente assegnata alla P.A[23]. Infine, il principio di conservazione riceve applicazione con riferimento agli atti del funzionario di fatto favorevoli ai terzi
2.1. La funzione di riesame della P.A. con particolare riguardo alla conversione dell’atto amministrativo
L’esigenza di salvaguardare la validità e l’efficacia degli atti compiuti si manifesta con particolare intensità nella funzione di riesame della P.A. Quale funzione di amministrazione attiva, sia pure di II grado, la funzione di riesame si esplica nel potere di revisione degli atti adottati sotto il profilo della legittimità o dell’opportunità al fine di assicurarne la costante rispondenza al pubblico interesse assegnato dalla legge.
È possibile in tal senso distinguere i procedimenti ad esito conservativo (convalida[24], sanatoria[25], conversione, conferma[26]) dai procedimenti ad esito demolitorio (annullamento d’ufficio e revoca). Con riferimento ai primi il principio di conservazione degli atti giuridici opera con la massima efficacia, inverandosi, appunto, in una pluralità di istituti, teleologicamente orientati alla salvezza dell’atto invalido.
Tra i procedimenti ad esito conservativo, peculiare rilievo assume l’istituto della conversione. Il quesito di fondo cui è necessario fornire risposta è se il modello di conversione degli atti giuridici privatistici, disciplinato dall’art. 1424 c.c., sia esportabile tout court nel campo del diritto amministrativo.
Mentre nel diritto privato la conversione è un’operazione interpretativa costruita sulla volontà delle parti e sui principi di tutela della buona fede e del legittimo affidamento dei contraenti[27], nel diritto amministrativo essa rinviene il proprio fondamento nella volontà procedimentale della P.A. e nella funzione di tutela dell’interesse pubblico di cui essa è portatrice. Inoltre i principi di buon andamento[28] e di economia dei mezzi giuridici, che presiedono all’esercizio della funzione amministrativa, implicano che le energie pubblicistiche non siano disperse, là dove possano senza pregiudizio essere risparmiate[29].
La conversione è, appunto, un procedimento attraverso il quale la P.A. mantiene in vita un proprio atto invalido attraverso una modifica della fattispecie legale in un’altra fattispecie minore[30], allo scopo di assicurare il prodursi di taluni effetti dell’atto originario[31].
Ai fini della operatività del meccanismo della conversione occorrono i seguenti requisiti: presenza di un atto amministrativo nullo o annullabile; fungibilità tra funzioni di interesse pubblico tipiche di provvedimenti diversi; continenza di requisiti di forma e sostanza tra l’atto sostituito e l’atto sostitutivo; rispondenza del nuovo atto ad un interesse pubblico[32]. Va poi puntualizzato come la conversione non possa essere realizzata in sede giurisdizionale perché, ove ciò avvenisse, si assisterebbe ad un’indebita sostituzione del giudice nelle valutazioni discrezionali riservate alla P.A.. Ciò pone in luce un decisivo elemento differenziale rispetto all’omologo istituto civilistico in base al quale è il giudice che, nel valutare l’iniziale volontà dei contraenti, procede alla conversione del negozio (nullo).
Come detto, l’istituto della conversione in diritto amministrativo può concernere atti nulli o atti annullabili.
Con riferimento ai procedimenti ad esito demolitorio, il principio di conservazione si configura più come canone interpretativo, fungendo da argine, insieme ad altri elementi, alla rimozione dell’atto amministrativo illegittimo o inopportuno. In special modo per quanto concerne l’annullamento d’ufficio[33], il principio di conservazione convergendo sul principio di tutela dell’affidamento dei destinatari alla stabilità del provvedimento, tende a limitare l’esercizio del potere caducatorio della P.A.[34]; un potere tradizionalmente considerato di natura discrezionale.
2.2. L’obbligo di rimozione del provvedimento amministrativo comunitariamente illegittimo
Il principio di conservazione, quale principio dalla generale trasversalità applicativa, permea di sé qualsivoglia ordinamento, ivi incluso l’ordinamento europeo. Si noti come a fronte dell’adozione di provvedimenti amministrativi, specie se favorevoli, da parte di una pubblica autorità emerga una esigenza di tutela dell’affidamento dei destinatari alla stabilità degli atti adottati. Nel quadro così tratteggiato ben si spiega la rilevanza del principio di conservazione degli atti giuridici anche in ambito sovranazionale.
In special modo in questa sede si intende misurare il grado di tutela del principio di conservazione nell’esercizio del potere di riesame da parte della P.A. avverso un atto amministrativo comunitariamente illegittimo[35]. L’obiettivo in altri termini è evidenziare come la configurabilità in senso vincolato del potere di riesame obblighi la P.A. a rimuovere ogni atto in conflitto con l’ordinamento sovranazionale, azzerando l’affidamento dei destinatari alla stabilità del medesimo con sacrificio del principio di conservazione degli atti giuridici.
In proposito la Corte di giustizia valorizzando il primato delle norme europee sulle norme e a fortiori sugli atti amministrativi nazionali ha in più occasioni statuito l’obbligo per le PP.AA. domestiche di rimuovere in sede di autotutela provvedimenti in contrasto con l’acquis communautaire[36]. La tesi che configura il potere di riesame amministrativo ad esito vincolato trova conferma in un orientamento del Consiglio di Statosecondo cui l’accertamento dell’illegittimità degli atti amministrativi per contrasto con il diritto europeo sarebbe da solo sufficiente “a radicare un concreto e attuale interesse pubblico e ad escludere una preminente valutazione dell’interesse del privato alla conservazione dell’atto”[37]. In tal modo i principi di affidamento e di conservazione risulterebbero recessivi rispetto alle esigenze di ripristino della legalità europea violata[38].
Tale tesi è avversata da altro orientamento della giurisprudenza amministrativa[39] che qualifica in senso discrezionale (in special modo sul versante degli esiti) l’esercizio della funzione di riesame; ne discende come corollario la possibilità di salvezza del provvedimento illegittimo nell’osservanza dei principi di tutela dell’affidamento e di conservazione.
Una soluzione di compromesso tra i due orientamenti sopra descritti in ordine alla natura della funzione di riesame può rinvenirsi nella tesi mediana della c.d. autotutela obbligatoria; secondo tale tesi anche in presenza di un atto amministrativo anticomunitario, il potere di riesame da parte della P.A. andrebbe considerato doveroso nell'an (quanto ad attivazione), ma discrezionale negli esiti, dovendo la P.A. valutare discrezionalmente tutti gli elementi rilevanti nella fattispecie, tra cui gli interessi pubblici e privati in conflitto[40]. In tal modo l’esito caducatorio del provvedimento non sarebbe più automatico.
2.3. Gli atti amministrativi del funzionario di fatto favorevoli ai terzi
La figura del funzionario di fatto[41] è una delle più antiche e complesse figure del diritto pubblico, sia per l’esteso ambito applicativo sia per i numerosi principi che essa intercetta, tra cui il principio di conservazione degli atti giuridici.
L’esigenza di preservare la validità e l’efficacia degli atti amministrativi è avvertita con maggiore intensità nei casi in cui i cittadini si relazionino a determinati soggetti, apparentemente legittimati, nell’erronea convinzione che essi operino al servizio della P.A.[42]. Ne discende la vexata quaestio in ordine alla sorte degli atti compiuti dal funzionario di fatto, specie se favorevoli ai rispettivi destinatari[43].
La tematica del funzionario di fatto rappresenta il punto di convergenza di una pluralità di principi tra loro in conflitto:da un lato, il principio di legalità formale che mira a sanzionare con l’invalidità o l’inefficacia l’atto compiuto in difformità dalla legge; dall’altro il principio che, a determinate condizioni, tutela l’apparenza giuridica ed il ragionevole affidamento attraverso la conservazione dell’atto (illegittimo) posto in essere.
Le fattispecie in cui emerge la figura del funzionario di fatto sono le seguenti:
1) atto di nomina viziato per illegittimità;
2) atto di nomina insussistente ed inserimento in via di fatto del soggetto nell’apparato con la tolleranza della P.A.;
3) usurpazione di pubblico ufficio[44];
4) prorogatio.
La figura del funzionario di fatto ricorre maggiormente nella fattispecie in cui il preposto sia investito dell’ufficio sulla base di un atto giuridico invalido per illegittimità sopravvenuta. Meno frequenti le ipotesi di carenza di qualsivoglia atto d’investitura, sicché il rapporto organico viene a costituirsi in via di mero fatto[45], in assenza di un contestuale rapporto di servizio.
Di grande rilievo applicativo è la sorte degli atti del funzionario di fatto favorevoli al destinatario; del resto l’esigenza di ripristino della legalità realizzabile attraverso una declaratoria di invalidità dell’atto penalizzerebbe oltremodo l’affidamento di coloro che, in presenza di una situazione di apparenza, abbiano senza colpa riposto fiducia nella stabilità di un atto e nella sua riferibilità ad una pubblica amministrazione[46].
Prevalente appare in dottrina e in giurisprudenza[47] la tesi conservativa che riconosce validità ed efficacia agli atti compiuti dal funzionario di fatto, imputando all’ente-amministrazione gli atti favorevoli ai terzi[48], così equiparando, attraverso una fictio iuris, la situazione di apparenza alla corrispondente situazione reale[49]. Ciò al precipuo fine di scongiurare ai soggetti privati difficoltose indagini sul regolare inquadramento dei pubblici dipendenti nella P.A.[50]. Del resto, è oggi pacifica la validità degli atti adottati dal funzionario di fatto, per carenza[51] o illegittimità sopravvenuta dell’atto di investitura[52], in ragione della circostanza che risulta irrilevante verso l’esterno il rapporto fra l’amministrazione e il funzionario, purché questi operi pubblicamente come se avesse un legittimo titolo per farlo.
Il principio di conservazione degli atti giuridici trova efficace applicazione alla attività del funzionario di fatto proprio in ragione della teoria del fatto compiuto che imputa al soggetto pubblico ogni atto posto in essere in situazione di ragionevole apparenza[53]. L’apparentia iuris è considerata ammissibile dall’ordinamento ove sia supportata da elementi chiari, univoci e concordanti, idonei ad ingenerare nei terzi che entrino in relazione con la P.A. una situazione psicologica di errore, non colpevole, e dunque un legittimo e ragionevole affidamento che il sistema giuridico tutela con la conservazione degli atti compiuti[54].
Sulla tematica de qua sembra incidere anche la l. 241/90. L’art. 21-septies, introdotto dalla l. 15/2005, ha per la prima volta sancito formalmente che “è nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali, che è viziato da difetto assoluto di attribuzione”.
La disposizione in esame sembra intercettare la vexata quaestio circa la sorte degli atti compiuti dal funzionario di fatto. Secondo parte della dottrina[55], il funzionario, privo di qualsivoglia investitura formale, pone in essere atti radicalmente nulli ai sensi dell’art. 21-septies della l. 241/90 per difetto assoluto di attribuzione ossia carenza di potere in astratto della P.A. La mancanza di investitura si qualificherebbe alla stregua di un vizio caducante, idoneo a riverberarsi negativamente sui successivi atti (favorevoli e sfavorevoli) compiuti dal funzionario.
Nella interpretazione della disposizione de qua sono sorti due orientamenti con riferimento alla configurabilità del difetto assoluto di attribuzione. Secondo il primo orientamento il difetto assoluto di attribuzione si avrebbe esclusivamente ove risultino violate norme distributive del potere tra le varie amministrazioni. Pertanto sarebbero atti inesistenti quelli adottati in assenza di una norma attributiva del potere, come nell’ipotesi, appunto, del funzionario di fatto[56]. Un orientamento che entra in conflitto sia con il principio di tutela del legittimo affidamento (posto alla base del riconoscimento dell’efficacia degli atti del funzionario favorevoli a terzi), sia con il principio della apparentia iuris. Del resto un atto inesistente non può produrre mai effetti giuridici.
Alla stregua del secondo orientamento, la carenza di potere del funzionario andrebbe intesa in concreto, sicché eventuali atti adottati risulterebbero meramente illegittimi e dunque produttivi di effetti. A tali atti, ove favorevoli a terzi, attesa la situazione di apparenza, si continuerebbero ad applicare i principi di tutela del legittimo affidamento e di conservazione. La stessa giurisprudenza avrebbe aderito a tale ricostruzione, contribuendo al mantenimento in vita della figura del funzionario di fatto, con salvezza degli effetti degli atti favorevoli compiuti[57]. In particolare i giudici amministrativi interpretando la disposizione in termini restrittivi hanno statuito che “l’art. 21-septies, nell’introdurre per la prima volta in generale, la categoria normativa della nullità del provvedimento amministrativo, ha ricondotto a tale radicale patologia solo il difetto assoluto di attribuzione, che evoca la c.d. carenza di potere in astratto, cioè la mancanza in astratto della norma giuridica attributiva del potere esercitato con il provvedimento amministrativo, con ciò facendo rientrare nell’area dell’annullabilità la categoria della carenza di potere in concreto”[58].
Tale orientamento, individuando nell’annullabilità il regime riconducibile alla carenza di potere in concreto, riconosce la persistenza di spazi di operatività alla figura del funzionario di fatto con salvezza degli atti da cui il privato abbia tratto un qualche specifico vantaggio[59].
Diversamente la figura del funzionario di fatto non risulta applicabile agli atti negativamente incidenti nella sfera giuridica di terzi. Si pensi agli atti impositivi della amministrazione finanziaria. In tali ipotesi, in omaggio ad un principio di legalità formale e di garanzia del cittadino, l’invalidità dell’investitura del dipendente pubblico andrebbe a riverberarsi sugli atti da questi compiuti (ad esempio sulle cartelle esattoriali inviate ai contribuenti) rendendoli nulli o annullabili a seconda dei casi.
(Per una consultazione integrale si rinvia all’articolo Atti giuridici e principio di conservazione pubblicato sulla Rivista Amministrativ@mente fasc. 1-2/2015 sul sito www.amministrativamente.com)
[1] Sul principio di conservazione si rinvia, senza pretese di esaustività ai contributi di BODDA P.,La conversione degli atti amministrativi illegittimi, Milano, 1935,passim. BETTI E., Interpretazione della legge e degli atti giuridici, Milano, 1949, passim. MIELE G., Principi di diritto amministrativo, II ed., Cedam, Padova, 1952, passim. SANTORO PASSARELLI F., Dottrine generali del diritto civile, V ed., Napoli, 1957, spec. pp. 129 e 229. GRASSETTI C., voce Conservazione (principio di), inEnc. dir. vol. IX,Milano, 1961, pp. 176 e ss. INTONTI A., La conservazione del negozio giuridico, Bari, 1965, passim. BERTI G., La pubblica amministrazione come organizzazione, Padova, 1968, spec. p. 21, nota 23. GIANNINI M.S., Diritto amministrativo, III ed., vol. 1, Giuffrè, Milano, 1993, pp. 210 e ss.. POLITANOI.W., Il principio di conservazione del contratto e la conservazione dei valori giuridici degli atti nulli, inL’amministrazione italiana, 1997, fasc. VI, p. 943. BONOMI V., La conservazione degli atti giuridici, in www.altalex.com, 2005. ALPA G., Introduzione al diritto contrattuale europeo, Bari, 2007, p. 113.
[2] Utilizzando una metafora medica il principio di conservazione può idealmente immaginarsi come un tessuto connettivo che abbraccia il sistema penetrando, sia pure con diversa intensità, nelle pieghe di molti rapporti ed istituti giuridici.
[3] BERTI G., La pubblica amministrazione come organizzazione, op cit., spec. p. 21, nota 23: “Così dicasi dell’effettività: una organizzazione può dirsi effettiva come ordinamento nel momento in cui essa ha la forza di conservare i valori cui ha dato vita”.
[4] SANTORO-PASSARELLI F., voce Atto giuridico, in Enc. dir., IV, Roma, 1959, p. 203.
[5] Tra i tanti PUGLIATTI S., Istituzioni di diritto privato, II ed, Milano, 1935, p. 246.
[6] Sull’interpretazione degli atti processuali si rinvia al fondamentale contributo di DENTI V., L’interpretazione della sentenza civile, Pavia, 1946, passim. MARELLI F., La conservazione degli atti invalidi nel processo civile, Cedam, Padova, 2001, passim.
[7] Il principio di conservazione degli atti giuridici quale principio interpretativo si appunta, principalmente, sulla ricostruzione della ratio dell’atto o sulla voluntas dell’autore per assicurargli la produzione di un effetto utile. Diversamente qualora il principio di conservazione operi come istituto applicativo il focus della indagine si concentra, essenzialmente, sul versante della efficacia, potendo tuttavia, incidentalmente, risalire alla ratio dell’atto o alla voluntas dell’autore
[8] GIULIANO S., in Digesto 34, 5, 12. Il brocardo è altresì ripreso, tra i tanti, da ULPIANO in Digesto 45, I, 80 e PAOLO in Digesto 34, 5, 21.
[9] Per un focus sul diritto comune si rinvia, senza pretese di esaustività, agli studi di RICHERI T.M., Universa civilis et criminalis iurisprudentia, I, Venetiis, 1841, disp. pars. III, p.188. MASSIRONI A., Nell’officina dell’interprete. La qualificazione del contratto nel diritto comune (secoli XIV-XVI), Giuffrè, Milano, 2012, passim.
[10] Ex multis, RESCIGNO P., L’interpretazione del testamento, in Successioni e donazioni, a cura di P. Rescigno, II ed., Napoli, 1997. SANTORO PASSARELLI F., Dottrine generali del diritto civile, op. cit.. BIGLIAZZI GERI L., L’interpretazione del contratto, in Commentario al codice civile, Milano, 1991, passim.
[11] In proposito, tra i tanti, BETTI E., Teoria generale del negozio, Torino, 1943. ARIOLA G., L’interpretazione del negozio giuridico, Napoli, 1948. INTONTI A., La conservazione del negozio giuridico, op. cit.. STELLA RICHTER G., Il principio di conservazione del negozio giuridico, in Riv. trim. dir. proc. civ., 1967, pp. 411 ss.. FERRI G.B., Il negozio giuridico, II ed., Cedam, Padova, 2004,passim.
[12] BERTI G., La pubblica amministrazione come organizzazione, op. cit.. Più in generale sulla interpretazione della legge si rinvia al fondamentale contributo di BETTI E., Interpretazione della legge e degli atti giuridici, op. cit.. Si veda in proposito l’art. 12 delle disposizioni sulla legge in generale il quale testualmente recita: "Se una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione, si ha riguardo alle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe; se il caso rimane ancora dubbio, si decide secondo i principi generali dell'ordinamento giuridico dello Stato".
[13] PUGLIATTI S., Istituzioni di diritto civile, II ed., Giuffrè, Milano, 1935, spec. p. 246. SANTORO PASSARELLI F., Dottrine generali del diritto civile, op. cit..
[14] Senza pretese di completezza BODDA P., La conversione degli atti amministrativi illegittimi, Milano, 1935. FRAGOLA U., Gli atti amministrativi, Torino, 1952. FALZONE G., La conversione degli atti amministrativi e la dichiarazione della autorità che li ha emanati, Giuffrè, Milano, 1965. MASTROPASQUA S., La conversione degli atti amministrativi, Roma, 1967. MUSSELLI L., La conversione dell’atto amministrativo, Giuffrè, Milano, 2003.
[15] BERTI G., La pubblica amministrazione come organizzazione, op. cit.. MAGRA S., Principio di conservazione del provvedimento amministrativo fra nullità, annullabilità e inesistenza, in www.overlex.com, 2006. In giurisprudenza Tar Basilicata, Potenza, sez. I, 8 novembre 2012,n. 479. Tar Campania, Napoli, sez. I, 12 novembre 2014, n. 5844, inwww.giustizia-amministrativa.it.
[16] In giurisprudenza, da ultimo,Tar Puglia, Lecce, sez. I, 24 luglio 2013, n. 1745, in www.giustizia-amministrativa.it.
[17] MAGRA S., Principio di conservazione del provvedimento amministrativo fra nullità, annullabilità e inesistenza, op. cit.: “Il c.d. principio di conservazione del provvedimento amministrativo ha la funzione di evitare la rimozione di un provvedimento amministrativo, quando esistano presupposti, tali da consentire un “salvataggio” del medesimo. E' sostenibile che soltanto un'interpretazione non approfondita dell'art. 97 Cost. possa far ritenere che il rispetto dei princìpi di buon andamento e imparzialità della Pubblica amministrazione presupponga l'adesione a un'interpretazione in chiave ultraformalistica dell'operato di questa. L'azione amministrativa dev'essere utilizzata per attendere allo svolgimento di interessi pubblici, i quali appaiono concretizzati in maniera più puntuale, ove si consenta all'Autorità competente di non paralizzare la propria procedura, ogni volta in cui incorra in blande imperfezioni, concernenti la veste esteriore del provvedimento o di un atto endoprocedimentale”.
[18] SANDULLI. A.M., Il procedimento amministrativo, Milano, 1940. BENVENUTI F., Funzione amministrativa, procedimento, processo, inRiv. trim. dir. pubbl., 1952, p. 118. GIANNINI M.S. Diritto amministrativo, III ed., voll. 2, Giuffrè, Milano, 1993. CARDI E., voce Procedimento amministrativo, in Enc. giur. Treccani, vol. XXIV, Roma, 1991.
[19] Nel modello negoziale i contraenti operano in vista della realizzazione di interessi individuali ed egoistici sia pure nei limiti di liceità e meritevolezza fissati dal principio di legalità che circoscrive ab externo i confini entro i quali l’autonomia privata può, salvo eccezioni, esplicarsi liberamente. Nell’area del diritto amministrativo, invece, la P.A., anche ove ricorra a strumenti negoziali, non persegue mai interessi propri ma la sua attività, di regola procedimentale, è teleologicamente orientata alla cura di finalità eteronome stabilite norma di legge attributiva del potere.
[20] Tra i tanti, GIANNINI M.S., L’interpretazione dell’atto amministrativo e la teoria giuridica generale dell’interpretazione, Giuffrè, Milano, 1939. VIRGA P., Il provvedimento amministrativo, III ed., Giuffrè, Milano, 1968. LASCHENA R., voce Interpretazione dell’atto amministrativo, in Enc. giur, vol. XVII, Roma, 1989. MATTARELLA B.G., L'interpretazione del provvedimento, in Trattato di diritto ammininistrativo, tomo I, a cura di S. Cassese, Giuffrè, Milano, 2003. MACCARRONE L., Sull’interpretazione nel diritto amministrativo, Edizioni scientifiche italiane, Napoli, 2007. VILLATA R.-RAMAJOLI M., Il provvedimento amministrativo, Giappichelli, Torino, 2011. MONTEDURO M., Provvedimento amministrativo e interpretazione autentica. 1. Questioni presupposte di teoria del provvedimento, Cedam, Padova, 2012.
[21] Ex multis, Tar Abruzzo l’Aquila, sez. I, 24 novembre 2014, n. 831, inwww.giustizia-amministrativa.it.
[22] La convalida è un istituto “si inquadra nel fenomeno della convalescenza dell’atto amministrativo nei confronti di un provvedimento che non sia nullo, ma soltanto annullabile; la pubblica amministrazione anziché procedere al ritiro del provvedimento stesso mediante l’annullamento, può con una propria determinazione volitiva, mantenerlo in vita eliminando i vizi che lo inficiano”. Ai fini della operatività della convalida, quale istituto conservativo, occorre la sussistenza di alcuni elementi tra cui l’esistenza di un provvedimento illegittimo annullabile, una manifestazione di volontà della P.A. in funzione della rimozione del vizio e, da ultimo, la possibilità di emendare l’illegittimità riscontrata. Inoltre il principio di conservazione incontra un limite nella tipologia di vizio in rilievo. Del resto, se a fronte di una violazione di legge l’esigenza di conservazione tende a prevalere sull’esigenza di ripristino della legalità, diversamente accade nelle ipotesi di eccesso di potere, ove la pervasività di tale vizio afferente la funzione nella sua globalità ne impedisce la rimozione, precludendo così la convalida dell’atto illegittimo da parte della P.A..
[23] Sulla tradizionale funzione di riesame esercitata dalla P.A. nell'ordinamento italiano, senza pretese di completezza, BENVENUTI F., voce Autotutela (dir. amm.), in Enc. dir., vol. IV, Milano, 1959, p. 539 e in Enc. dir., XXX, Milano, 1980, p. 995. CONTIERI A., Il riesame del provvedimento amministrativo. Annullamento e revoca tra posizioni favorevoli e interessi sopravvenuti, Napoli, 1991, passim. GIANNINI M.S., Diritto amministrativo, op. cit.. BARONE G. Autotutela amministrativa e decorso del tempo, in AA.VV., Tempo, spazio e certezza dell’azione amministrativa, Atti Convegno, Milano, 2003, p. 209. CORSO G., voce Autotutela, in Diz. dir. pubbl., vol. I, diretto da S. Cassese, Giuffrè, Milano, 2006. CORAGGIO G., voce Autotutela, (dir. amm.), in Enc. giur., vol. IV, Roma, 1988, p. 4. GHETTI G., voceAutotutela della pubblica amministrazione, in Dig. disc. pubbl., vol. II, Torino, 1987, p. 80. LIBERATI A., L’autotutela amministrativa, Giuffrè, Milano, 2006, passim. LIGUGNANA G., Profili evolutivi dell’autotutela amministrativa, Cedam, Padova, 2004, passim. RAGAZZO M., L’autotutela amministrativa: principi operativi e ambiti applicativi, Giuffrè, Milano, 2006, passim.
[24] Sull’istituto della convalida nel diritto amministrativo, ex plurimis, RAVÀ P., La convalida degli atti amministrativi, Padova, 1937. SANTANIELLO G., voce Convalida (dir. amm.), inEnc. dir., vol. X, Milano, 1962, p. 503. GHETTI G., voce Conferma, convalida e sanatoria degli atti amministrativi, in Dig. Disc. pubbl., Torino, 1987, p. 348. MAZZAROLLI L., voce Convalida (dell’atto amministrativo), in Enc. giur Treccani, vol. IX, Roma, 1988, p. 1. MICHETTI E., La motivazione del provvedimento amministrativo impugnato. La convalida e l’integrazione, Giuffrè, Milano, 2011. In giurisprudenza, ex multis, Tar Campania Salerno, sez. II, 13 luglio 2009, n. 3998, in www.giustizia-amministrativa.it.
[25] SANTANIELLO G., voce Sanatoria (dir. amm.), in Enc. dir., vol. XLI, 1989, pp. 243-244. Ad avviso dell’Autore la sanatoria troverebbe applicazione “nel caso di invalidità per difetto di uno degli atti preparatori del procedimento per l’emanazione del provvedimento, ritenendosi che il vizio possa essere sanato mediante l’intervento tardivo dell’atto preparatorio che mancava, o quanto meno di un atto avente diversa natura giuridica, ma esplicante una analoga azione giuridica e pertanto avente l’effetto di assicurare che della non osservanza dell’ordine procedurale stabilito dalla legge non siano derivate nei riguardi del provvedimento in questione delle conseguenze pregiudizievoli”. D’ORSOGNA M., voce Sanatoria del provvedimento amministrativo, in Diz. dir. pubbl., diretto da S. Cassese, vol. VI, Giuffrè, Milano, 2006, pp. 5406-5411.
[26] MAZZAROLLI L., Gli atti amministrativi di conferma, Cedam, Padova, 1963. CRISCI S., La conferma dell’atto amministrativo, Salerno, 1995.
[27] GANDOLFI G., Spunti sull’interpretazione degli atti negoziali in diritto romano, op. cit..
[28] La conversione dell’atto amministrativo si mostra in sintonia con i principi della l. 241/90 che assurgono a canoni imprescindibili dell’agere procedimentalizzato nel perseguimento degli interessi della collettività. Vero è che l’azione amministrativa è soggetta ad un rigido principio di legalità che impone un obbligo di corrispondenza tra atti concretamente adottati e paradigma normativo, ma risulta del pari ineludibile il profilo sostanziale del raggiungimento in concreto del fine pubblico, sul cui altare deve essere sacrificato ogni rigido formalismo. Infatti l’interprete ora con un’attività interpretativa ora con l’utilizzo di appositi istituti applicativi deve prodigarsi per salvare l’attività e gli effetti giuridici in presenza di difformità attizie inidonee ad incidere sullo scopo della norma o sul soddisfacimento della pretesa pubblicistica.
[29] In proposito VIRGA P., Il provvedimento amministrativo, Milano, 1968. SANDULLI A.M., Manuale di diritto amministrativo, Napoli, 1979, 489; ZANOBINI, Corso di diritto amministrativo, vol. I, Milano, 1958, P. 330; BODDA P., La conversione degli atti amministrativi illegittimi, Milano, 1935. GIANNINI M.S., voce Atto amministrativo, in Enc. dir., IV, Milano, 1959, p. 157 ss.; RANELLETTI, voce Atti amministrativi, in Noviss. dig. it., Torino, 1957, p. 1487. SANTANIELLO G., voce Sanatoria (dir. amm.), in Enc. dir., op. cit., p. 243. MUSSELLI L.,La conversione dell’atto amministrativo, op. cit..
[30] VIRGA P., Diritto amministrativo, Atti e ricorsi, vol. II, Milano, 2001. Infatti, gli effetti dell’atto sostitutivo sono più limitati rispetto a quelli dell’atto sostituendo, evidenziando così la diversità tra gli effetti (maggiori) dell’atto originario e quelli (minori) dell’atto convertito. Trattasi, del resto, della ben nota tesi della riduzione quantitativa degli effetti mutuata dalla dottrina civilistica.
[31] BODDA P.,La conversione degli atti amministrativi illegittimi, op. cit., secondo cui ove l’atto per una qualsivoglia illegittimità non sia idoneo a conseguire il suo scopo, ma ciononostante contenga tutti gli elementi di un altro atto, è possibile sostituire all’originario atto invalido un nuovo provvedimento valido ed efficace. Il sistema, infatti, è orientato a salvaguardare “ciò che si trova di giuridicamente sostenibile nella manifestazione compiuta dall’agente”, in ossequio al generale principio di conservazione dei valori giuridici che innerva ogni ramo dell’ordinamento giuridico.
[32] Ad esempio che l’atto viziato sia conservato in vita per soddisfare un altro interesse che la P.A. è comunque tenuta a perseguire. Contra GUICCIARDI E., Recensione a P. Bodda, La conversione degli atti amministrativi illegittimi, Milano, 1935, in Arch. dir. pubbl., 1936, vol. I, p. 363, secondo il quale gli atti annullabili non sarebbe passibili di conversione in quanto mancherebbe in essi il requisito della inidoneità a produrre effetti (stante la loro piena efficacia fino alla sentenza), quale elemento indefettibile ai fini della operatività della conversione. Contrari alla applicabilità dell’istituto della conversione al diritto amministrativo anche FORTI U., Lezioni di diritto amministrativo, Parte generale, II, Napoli, 1950. GHERGHI V., Inammissibilità della conversione del provvedimento amministrativo, in Nuova Rassegna, 1992, p. 267, il quale fonda l’inammissibilità della conversione sull’idea che tale istituto lederebbe il principio di tipicità degli atti amministrativi attraverso “travasi” di contenuto ed effetti inconciliabili con il rigido formalismo che ispira il sistema pubblicistico.
[33] L’art. 21-nonies della l. 241/90 prescrive che l’annullamento d'ufficio può essere disposto “sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall'organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge”.
[34] MERUSI F., Buona fede e affidamento nel diritto pubblico-dagli anni trenta all’alternanza-, Giuffrè, Milano, 2001. L’Autore in proposito osserva che “l’ordinamento giuridico nelle sue varie branche non appare dominato da principi persecutori nei confronti degli atti invalidi ma dal principio di conservazione e di tutela degli interessi consolidati anche se generati da atti invalidi”. La buona fede, infatti, impone alla P.A. di rispettare le situazioni di vantaggio cristallizzatesi nella sfera giuridica dei privati attraverso atti invalidi adottati dalla stessa amministrazione e non tempestivamente annullati. Vedasi in argomento anche LIGUGNANA G., Profili evolutivi dell’autotutela amministrativa, Cedam, Padova, 2004, passim.
[35] Più in generale sulle ipotesi di conflitto tra l’ordinamento italiano e l’ordinamento europeo MUSONE R., Il regime di invalidità dell’atto amministrativo anticomunitario, Napoli, 2007, passim. GRECO G., Incidenza del diritto comunitario sugli atti amministrativi italiani, inTrattato di diritto amministrativo europeo, diretto da M.P. Chiti-G. Greco, Milano, 2007. CRESTI M., L'invalidità degli atti amministrativi nazionali in contrasto con il diritto comunitario, in AA.VV., Rapporti e concorrenza tra ordinamenti, a cura di Irace A.-Maviglia C., Giuffrè, Milano, 2007. CLARIZIA P., L’invalidità degli atti amministrativi nell’ordinamento europeo, in L’invalidità amministrativa, a cura di Cerulli Irelli V.-De Lucia L., Giappichelli, Torino, 2009.
[36] In special modo Cgce, 20 marzo 1997, in causa C-24/95, Alcan, in www.europa.eu.int/eur-lex/it.
[37] Cons. Stato, sez. IV, 5 giugno 1998, n. 918, in www.giustamm.it. Del medesimo avviso giàCons. Stato, sez. IV, 18 gennaio 1996, n. 54, inCons. Stato 1996, I, p. 43, incui si precisa che “di fronte alla necessità di adempiere agli obblighi comunitari può recedere ogni altro interesse pubblico o privato”. In dottrina, sulla doverosità del potere di riesame di un atto amministrativo comunitariamente illegittimo, BARONE A., Nota a Cons. Stato, sez. I, parere 9 aprile 1997, n. 372 del 1997, in Foro it., 1999. PIGNATELLI N., Legalità costituzionale ed autotutela amministrativa, in www.giustizia-amministrativa.it. SINISI M., La doverosità dell’esercizio del potere di autotutela in presenza di un atto amministrativo contrastante con i regolamenti comunitari, op. cit..
[38] Ne potrebbe discenderebbe altresì l’obbligo per il giudice nazionale di disapplicare parte della disposizione di cui all’art. 21-nonies della l. 241/90 per contrasto con i principi affermati dalla Corte di giustizia, tra cui il primato delle norme sovranazionali sulle norme e sugli atti interni. Del resto, l’obbligo di rimozione dell’atto amministrativo anticomunitario, nell’osservanza di una forma di legalità di livello superiore, costringerebbe l’interprete a non osservare le disposizioni procedurali dettate dell’art. 21-nonies che configurando in senso discrezionale il potere di annullamento d’ufficio prescrivono alla P.A. di considerare, l’attualità dell’interesse pubblico, il tempo trascorso e gli interessi di tutti i soggetti convolti ai fini della caducazione del provvedimento.
[39] Cons. Stato, sez. VI, 3 marzo 2006, n. 1023, in www.giustamm.it.
[40] D’ANCONA S., Interesse pubblico, discrezionalità amministrativa e istanza di parte nell'annullamento d'ufficio: riflessioni sui recenti sviluppi dottrinari e giurisprudenziali fra diritto interno e diritto comunitario, op. cit.. L’Autore distingue tra l’obbligo di “presa in considerazione”, connesso ad una richiesta del privato di riesame del provvedimento, dall’obbligo di “provvedere” nel senso dell’annullamento officioso.
[41] Sull’esercizio di fatto di pubbliche funzioni la bibliografia è sterminata. Senza pretese di completezza si rinvia ai contributi di AGOSTINELLI A., Il funzionario di fatto, vol. I, Campobasso, 1921, passim. VITTA C., Il funzionario di fatto, in Riv. trim. dir. pubbl., 1923, I, p. 473. LUCIFREDI R., Note per una analisi dell’azione di fatto della pubblica amministrazione, in Contributi allo studio dell’esercizio di fatto di pubbliche funzioni, Milano, 1965, p. 120. MOSCHELLA R., Contributo alla teoria dell’apparenza giuridica, Giuffrè, Milano, 1973, p. 80. DE PALMA M., Sulla teoria del funzionario di fatto, Nota a Cons. Stato, sez. IV, 20 maggio 1999, n. 853, in Urb. e app., IV, 2000, p. 429. CAVALLO B. (a cura di), Il funzionario di fatto, Giuffrè, Milano, 2005, passim. MAGRA S., Principio di conservazione del provvedimento amministrativo fra nullità, annullabilità e inesistenza, op. cit.. LIUZZO A., Il funzionario di fatto e la tutela del legittimo affidamento dei privati, in www.giustamm.it, 2009. GALLI R., Corso di diritto amministrativo, vol. I, V, ed., Cedam, 2011, p. 223. In giurisprudenza, ex plurimis, Corte dei Conti Regione Sicilia, sez. giur., 13 febbraio 2001, n. 9, in www.corteconti.it.
[42] Per funzionario di fatto si intende il soggetto, privo di legittimazione, che compia, in nome della amministrazione, uno o più atti con i terzi ingenerando nei destinatari un legittimo affidamento in ordine alla riferibilità di quella attività al soggetto pubblico. Come sostenuto da DE PALMA M., Sulla teoria del funzionario di fatto, op. cit., Il difetto di legittimazione “può essere originario, per mancanza, nullità o inefficacia dell’atto di investitura ovvero sopravvenuto, nel caso in cui l’investitura illegittima sia stata annullata in sede giurisdizionale o amministrativa”.
[43] Cons. Stato, 20 maggio 1999 n. 853, in www.giustamm.it: “Il fondamento del principio del funzionario di fatto risiede nell’esigenza di tutelare la buona fede del terzo, per cui tale principio può essere invocato a vantaggio, ma non a danno del terzo”. Infatti solo per gli atti favorevoli del funzionario di fatto opera il principio di conservazione mentre per quelli sfavorevoli non può che parlarsi di invalidità, sub specie di nullità dell’atto.
[44] A ben vedere però la figura dell’usurpatore di pubbliche funzioni esula dalla tematica del funzionario di fatto poiché nell’usurpatore del potere manca l’essenzialità e l’indifferibilità della funzione svolta, propria del funzionario di fatto. Non può, infatti, ritenersi esistente, alcun rapporto di immedesimazione organica, né come fatto, né come atto avente rilevanza giuridica. Inoltre, l’usurpatore generalmente non agisce nell’interesse della amministrazione, bensì opera per fini propri, generalmente in contrasto con le finalità istituzionali dell’amministrazione.
[45] Nel campo del diritto amministrativo particolarmente ardua risulta l’actio finium regundorum circa l’ambito applicativo dell’istituto del funzionario di fatto: “Esso, infatti, è stato dilatato o ristretto in relazione alla divaricazione che può sussistere tra il rapporto di servizio e il rapporto organico” (GALLI R., Corso di diritto amministrativo, op. cit..).
[46] LIUZZO A., Il funzionario di fatto e la tutela del legittimo affidamento dei privati, op. cit..
[47] Cons. Stato, sez. IV, 20 maggio 1999, n. 853, in www.giustizia-amministrativa.it. Cons. Stato, sez. V, 15 febbraio 1962, n. 1160, in Foro amm., 1962.
[48] Cons. Giust. Reg. Sic., 24 marzo 1960, n. 170, in Foro amm.,1960. Cons. Stato, 13 aprile 1949, n. 145, in Foro amm.,1949. Cons. Stato, sez. V, 15 dicembre 1962, n. 1160, in Foro amm., 1962. Cons. Stato, sez. IV, 20 maggio 1999, n. 853, in www.giustizia-amministrativa.it. Secondo questo orientamento gli effetti presi in considerazione dalla teoria in esame sono quelli ampliativi della sfera privata, tant’è che il principio del funzionario di fatto può essere invocato a vantaggio, ma non a danno, del terzo che abbia inconsapevolmente fatto affidamento sulla riferibilità dell’atto ad un soggetto della P.A..
[49] In proposito BETTI E., La teoria delle obbligazioni, op. cit.. L’apparentia iuris identifica un principio generale dell’ordinamento giuridico in base al quale è conferita efficacia giuridica a situazioni apparenti come fossero reali in virtù della loro idoneità ad ingenerare legittime aspettative nei terzi.
[50] Adun. Plen. Cons. stato, 22 maggio 1993, n. 6, in www.giustizia-amministrativa.it. Cons. giust. amm., 24 marzo 1960, n. 170, in www.giustizia-amministrativa.it.
[51] Tra gli esempi più ricorrenti va citato quello dell’apparente ufficiale dello stato civile (art. 113 c.c.) il quale “senza avere la qualifica di ufficiale dello stato civile, ne esercita pubblicamente le funzioni”, determinando un affidamento dei terzi. Il disposto normativo fa salva, infatti, la validità del matrimonio, non essendo imputabile l’apparenza ad errore dei nubendi o dell’Amministrazione.
[52] Tar Lazio Roma, Sez. III quater, 23 luglio 2008, n. 7249. Cons. Stato, sez. VI, 4 aprile 2007, n. 1522. Tar Sicilia Palermo, sez. II, 12 gennaio 2007, n. 51, in www.giustizia-amministrativa.it. C.G.A., 28 ottobre 1966, n. 537, in www.giustizia-amministrativa.it. Il Consiglio di Giustizia Amministrativa ha da tempo affermato che “l’azione svolta da persona fornita di titolo invalido […] è imputabile all’amministrazione ed esplica i suoi effetti nei confronti dei terzi che con questa vengono in rapporto, sia pure per il tramite del funzionario di fatto.
[53] In senso critico potrebbe evidenziarsi come in base alla teoria del fatto compiuto si verrebbe ad attribuire rilievo dominante all’affidamento dei terzi, lasciando sfornite di sanzione le violazioni del principio di legalità.
In particolare la teoria del fatto compiuto omette di considerare che l’atto posto in essere dal funzionario di fatto è privo del suo presupposto normativo, in quanto compiuto in difetto di una norma che attribuisca legittimamente quel potere pubblicistico al soggetto che lo esercita. Conseguentemente il conflitto tra i principi di continuità e tutela del legittimo affidamento e principio di legalità dell’azione amministrativa dovrebbe prevalentemente risolversi in favore del secondo, assurgendo la legalità a valore cardine dell’intera azione amministrativa. Esclusivamente in casi eccezionali potrà essere assicurata prevalenza ai principi di continuità e tutela delle aspettative legittime allorché si versi in una situazione di urgenza non altrimenti evitabili.
[54] STOLFI G., L’apparenza del diritto, in Riv. it. sc. giur., fasc. 3, 1934, p. 17. FALZEA A., voce Apparenza, inEnc. dir., vol. II, Milano, 1958, p. 685. MOSCHELLA R., Contributo alla teoria dell’apparenza giuridica, op. cit., p. 80. RAJNERI E., Il principio dell’apparenza giuridica, Trento, 2002, passim.
[55] D’ANGELO L., La nullità del provvedimento amministrativo ex l. n. 15/2005: le esequie del funzionario di fatto, in www.giustamm.it.
[56] D’ANGELO L., La nullità del provvedimento amministrativo ex l. n. 15/2005: le esequie del funzionario di fatto, op. cit..
[57] In adesione MAGRA S., Principio di conservazione del provvedimento amministrativo fra nullità, annullabilità e inesistenza, op. cit.
[58] TAR Sicilia Palermo, sez. III, 8 maggio 2006, n. 994. In senso conforme Tar Lazio Roma, sez. I, 3 marzo 2009, n. 2192, in www.giustamm.it..
[59] D’ANGELO L., La nullità del provvedimento amministrativo ex l. n. 15/2005: le esequie del funzionario di fatto, op. cit..
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